Considero que la adopción de la propuesta de modificación parcial de la Constitución de Guatemala “Proreforma” tendría un efecto negativo en el actual proceso de Integración Centroamericana, pues elimina la facultad básica de delegación supranacional de la cual depende todo el sistema actual. A continuación mi análisis:
La integración centroamericana es un esfuerzo que data desde antes de la vida independiente de las naciones centroamericanas, busca la unificación económica y políticas de los distintos Estados que integran la región. Dicho proceso se ha llevado a cabo a través de distintos esfuerzos, el más reciente es derivado de la adopción del Protocolo de Tegucigalpa.
El actual sistema de integración toma su inspiración en la Comunidad Económica Europea (“EEC” por sus siglas en inglés) y la Unión Europea (“EU” por sus siglas en inglés). Adicionalmente se fundamenta en la anterior Corte Centroamericana de Justicia (La Corte de Cartago), según algunos autores el primer tribunal internacional permanente de la historia. La Integración Centroamericana sin embargo se diferencia del caso europeo en que tiene las características adicionales de que se lleva a cabo entre Estados con una misma historia, geografía, sistemas jurídicos similares, que comparten una cultura similar y tienen otras significativas cualidades en común. Adicionalmente, formaron una sola unidad administrativa durante la Colonia Española, nacieron a la vida independiente en un mismo acto y han formado una sola entidad (de tipo Federal u otra) en varias ocasiones.
La Integración en la modernidad lleva a cabo a través de una serie de tratados internacionales que delegan competencias normalmente reservadas a autoridades nacionales, a la esfera supranacional. Para que esa unión, como institución permanente sin límite de tiempo con independencia a los Estados Miembros, pueda subsistir y lograr sus propósitos, las Cortes, tanto la centroamericana como la europea, han descubierto una serie de principios del derecho comunitario. Entre ellos, los principios de aplicación uniforme, supremacía (o primacía, si se ve desde la perspectiva del ordenamiento jurídico nacional como lo sostiene el Tribunal Constitucional Español), aplicabilidad inmediata, y efecto directo, entre otros. Tales principios se derivan primordialmente de una interpretación teleológica de los fines y objetivos de la integración y han sido formulados, entre otros, por la Corte Europea de Justicia y la Corte Centroamericana de Justicia.
La delegación de competencias nacionales y la formulación de principios de aplicabilidad uniforme, distinguen substancialmente el derecho comunitario del derecho internacional clásico. Las nociones tradicionales de soberanía o de supremacía constitucional impedirían que existiera un solo órgano jurisdiccional regional que pueda aplicar un orden jurídico común, si cada Estado se reserva la facultad de decidir cómo interpretar y aplicar tales normas de conformidad con su propio orden interno.
En el caso Centroamericano en particular, las facultades de tribunal constitucional centroamericano delegadas a la Corte Centroamericana en su estatuto por los Estados Miembros y fundamentalmente representada en la facultad para decidir asuntos de separación de poderes dentro de un mismo estado, evidencian la naturaleza particular del derecho de integración, en oposición al derecho internacional.
Para que un Estado Miembro pueda delegar competencias tradicionalmente reservadas al ámbito nacional a un ente supranacional comunitario, es necesario que dicha facultad se encuentre expresamente autorizada por el orden constitucional interno. De no estarlo, de conformidad con el principio de atribución de facultades y el principio de legalidad, un Estado estaría violando su norma fundamental al delegar facultades a un órgano distinto al identificado por el poder constituyente. No podría por ejemplo, un tratado delegar las funciones del organismo legislativo a una entidad regional, a menos que tal facultad se encuentre expresamente establecida en la Constitución.
En el caso europeo, las Constituciones de los distintos países europeos contienen cláusulas que permiten la delegación de competencias al ente supranacional, las que sirven de fundamento dentro del orden jurídico interno para la delegación. Tales cláusulas a la vez pueden establecer requisitos formales de validez, tales como mayorías calificadas, y consultas previas de constitucionalidad al tribunal constitucional nacional, entre otros. Dichas cláusulas son la base de la integración desde la perspectiva del orden constitucional interno. Adicionalmente, las Altas Cortes Nacionales pueden imponer condiciones adicionales al ente supranacional fundamentadas en los principios básicos de su orden constitucional. De tal forma la Bundesverfassungsgericht (Corte Federal Constitucional Alemana) ha condicionado su revisión de las normas europeas al respeto de los derechos humanos básicos, y primordialmente al derecho a la dignidad, tal y como lo garantiza la Constitución Alemana.
Dentro del ámbito Centroamericano cada Constitución nacional también contiene una o más clausulas específicas que sirven de fundamento a la integración centroamericana. Particularmente en la Constitución Política de la República de Guatemala los artículos 150 y 171 sirven tal propósito.
El artículo 150 establece:
ARTÍCULO 150.- De la comunidad centroamericana. Guatemala, como parte de la comunidad centroamericana, mantendrá y cultivará relaciones de cooperación y solidaridad con los demás Estados que formaron la Federación de Centroamérica; deberá adoptar las medidas adecuadas para llevar a la práctica, en forma parcial o total, la unión política o económica de Centroamérica. Las autoridades competentes están obligadas a fortalecer la integración económica centroamericana sobre bases de equidad.
El artículo 171 en lo conducente indica:
ARTÍCULO 171.- Otras atribuciones del Congreso. Corresponde también al Congreso:
- Aprobar, antes de su ratificación los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando:
…2.-Afecten el dominio de la Nación, establezcan la unión económica o política de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos regionales y comunes en el ámbito centroamericano.
Esas normas son el fundamento de la integración centroamericana dentro del orden jurídico Guatemalteco y sirven como base expresa para la delegación de facultades al ente supranacional. El Articulo 150 formula la bases de la integración para el Estado Guatemalteco y el Articulo 171.l).2 faculta expresamente al Congreso de la República para aprobar tratados que deleguen competencias al ente supranacional. En tal sentido ambos se complementan, ya que el primero establece los principios y el segundo la forma en que se llevará a cabo. Adicionalmente, el articulo 171.l).2 es fundamental, porque es el único artículo Constitucional que autoriza expresamente la delegación de competencias a un ente supranacional.
La propuesta de Proreforma no modifica el artículo 150 de la Constitución, lo cual me lleva a inferir que en esencia, probablemente la intención de sus autores no era interferir con el proceso de integración centroamericano. La propuesta sin embargo si modifica el artículo 171 y elimina en su totalidad la sección l).2., y con ello la única autorización expresa del poder constituyente a un poder constituido para delegar competencias y afectar el dominio de la nación a través de tratados.
En la propuesta de Proreforma, el articulo original 171 de la actual Constitución se ve remplazado por el articulo 172 sugerido y se establece como facultad del Senado, la aprobación de cualquier tratado internacional. El nuevo artículo sin embargo, no traslada ni el texto ni el espíritu de el articulo 171.l).2 original y se refiere a arreglos internacionales en general.
El derecho de integración, por su naturaleza específica y los principios funcionales que lo inspiran, rebasa la esfera tradicional del derecho internacional y por lo tanto requiere de una autorización expresa del poder constituyente al poder constituido para su creación. Si bien una interpretación amplia e informada del artículo 150 de la actual Constitución podría derivar en el reconocimiento de la delegación de competencias o dominio nacional, tal facultad no queda expresamente contenida en ella. Una interpretación basada estrictamente el principio de atribución de competencias constitucionales o legalidad, podría concluir que tales facultades deben quedar expresamente establecidas dentro del orden constitucional.
Adicionalmente, puede ser interpretado que la eliminación del texto que permite la delegación de competencias aprobada por el poder constituyente dentro de las propuestas de Proreforma, debe entenderse como una eliminación expresa y soberana de tales facultades.
Por último, la jerarquía de normas establecidas en la propuesta de reforma al artículo 175, expresamente relegaría los tratados constitutivos de la integración a un quinto escaño jerárquico, lo cual es incompatible con el ideal de aplicación uniforme y regional de normas comunitarias y el principio de primacía comunitaria.
Derivado de lo anterior puede esperarse que la interpretación de tales reformas por los altos tribunales nacionales, en gran parte antagónicos a los principios que inspiran el derecho comunitario, derive en una nueva y fortalecida oposición al proceso de integración centroamericana. En tal caso, los tratados de integración tendrían que ser aprobados nuevamente mediante reformas Constitucionales. Tal proceso deslegitimaría a los actuales órganos del sistema de integración y seria ineficiente en cuanto al dinamismo y efectividad que requiere el derecho comunitario. Requerir la participación del poder constitutivo en cada reforma al proceso de integración comunitaria, lo convertiría en un mecanismo aún más lento e ineficiente. Además debemos tomar en cuenta que el proceso requiere la autorización de la autoridad competente en cada Estado Miembro y no sólo en Guatemala.
Debo agregar que el proceso de integración centroamericano, a diferencia del europeo, tal como se encuentra en nuestra Constitución aspira expresamente a la integración parcial o total en términos no solamente económicos, sino que también políticos. Es decir, aspira al establecimiento de Centroamérica como una sola unidad política con sus propios poderes regionales. Por lo pronto existe un ente judicial centroamericano y un poder legislativo con facultades limitadas. Sin embargo, de lograrse una integración tal y como lo ordena el artículo 150 Constitucional y faculta el articulo 171.l).2., los poderes nacionales se delegarían hacia el ente supranacional comunitario. Los poderes nacionales serían importantes dentro del proceso de transición y como parte de la legitimidad democrática del nuevo orden jurídico y subsistirían únicamente si la integración política se realiza por medio de una Federación. En tal caso, actualmente se presenta una oportunidad para influir en el movimiento regional y crear entidades constitucionales en la esfera supranacional, tal y como se pretende en el ámbito nacional.
Es por lo anterior que considero que las propuestas de Proreforma en sus artículos 171 y 175 menoscaban el proceso de integración centroamericana, porque lo limita a una expresión de principios sin posibilidad real de delegación supranacional efectiva.
El efecto negativo en la integración puede remediarse con la inclusión del texto contenido en el actual artículo 171.l).2, dentro de las facultades del Senado contenidas en la propuesta del artículo 172, en el artículo 150 o en un artículo separado y haciendo una reserva especifica dentro del nuevo artículo 175. Cabe aclarar que lo ideal sería incluir un nuevo texto que tome en cuenta los principios básicos del orden jurídico constitucional guatemalteco, las experiencias de los sistemas constitucionales europeos con sus propias cláusulas constitucionales de delegación y la actual experiencia de los países centroamericanos, en particular en relación a sus altas cortes nacionales.
3 comentarios:
Doctor Aizenstatd,
Leí con mucho agrado su exposición sobre el caso de la integración centroamericana y ProReforma, especialmente por los antecedentes que presenta, muy ilustrativos e interesantes para todos los que aspiramos a que algún día Centroamérica sea una sola nación.
Me atrevo a escribirle para darle mi opinión sin tener estudios de derecho y sin tener ninguna vinculación con el grupo ProReforma, o sea, estrictamente a título personal, porque luego de estudiar la propuesta de reforma y contrastarla con la situación nacional me parece que tendría efectos muy positivos para nuestra patria. De hecho he escrito bastantes opiniones y comentarios en blogs y artículos de prensa desde esta misma perspectiva. Acepto entonces de antemano que puedo cometer algunos errores en mi exposición - a pesar de que he tratado de no cometerlos - dado que mi formación profesional no es ni en leyes ni en derecho. Pero como es obligación de todos conocer la constitución y es responsabilidad de todos su redacción y modificación, entonces procedo.
Cuando uno lee la constitución, el artículo 171 literal "l" numeral 2 sorprende por su audacia y alcance. Todo el texto constitucional es una afirmación de los derechos de los guatemaltecos, de la conformación del estado, de la estructura de sus poderes y de las funciones y alcances de sus instituciones. En cambio, el 171.l).2 parece de repente pretender que todo esto podría obviarse si se establece la unión política de Centroamérica.
Como nación es indudable que tenemos una vocación centroamericanista y esta está claramente consignada, como usted mismo lo apunta, en el artículo 150. Pero de ello no se puede en mi opinión, pretender que pasemos a una unión política centroamericana con sólo aprobar y ratificar un tratado que así lo disponga.
El 171.l).2 hace bastante más que simplemente facultar al legislativo para delegar competencias a órganos centroamericanos, pues habla de unión económica o política "parcial o total", que para los efectos, puesto que considera la posibilidad de totalidad, es decir, sin exclusiones o excepciones, tiene alcances innegables. Esencialmente es lo mismo que si dijera "establezcan la unión política total de Centroamérica", y como tampoco hace distinción entre tipos de unión (federativa, comunitaria, uniestatal, etc.) entonces no excluye ninguna posibilidad.
Una unión política con el resto de naciones centroamericanas negaría completamente todo el contenido del título III "El Estado" (capítulos I "El Estado y su forma de gobierno", II "Nacionalidad y ciudadanía" y III "Relaciones internacionales del Estado") lo mismo que otros artículos y capítulos constitucionales.
Resulta entonces evidente que una unión política de tal tipo no se podría dar sin antes modificar sustancialmente la constitución y tampoco debería ser prerrogativa del poder legislativo el aprobar un cambio tan radical.
(continúo en el siguiente comentario)
La unión centroamericana requiere reformas constitucionales en Guatemala, y muy probablemente en el resto de países. Por tanto también requiere procesos (podrían ser varios) de consulta popular.
El alcance del 171.l).2 fue llevado, en mi opinión, a un extremo inaceptable por los constituyentes del 84. Buscando hacer expedita la nación centroamericana otorgaron poderes al congreso para aprobar - hasta o incluso - una unión política que calificaron de total, sin darse cuenta de que tal potestad requiere cambios sustanciales en nuestra propia forma de entender el estado guatemalteco y que está consignada en la constitución.
Claro que se podría haber redactado el 171.l).2 de forma que se preservara la potestad de delegar competencias a órganos centroamericanos, pero, como voy a explicar a continuación, en mi opinión esto no debería ser necesario y si acaso lo fuera entonces de cualquier forma requeriría cambios a la constitución y por tanto un proceso de consulta popular o una asamblea nacional constituyente.
En lugar de hacerle un "chapuz" al artículo, ProReforma hace dos cosas distintas, una es eliminar completamente el 171.l).2 y la segunda es establecer la jerarquía en el orden jurídico que tienen los tratados y convenios internacionales que podrían delegar competencias. Ambas acciones ya las ha señalado usted en su exposición.
Según entiendo, si un tratado o norma de derecho internacional entra en conflicto con lo dispuesto en una norma de derecho privado interno (las leyes emitidas por el senado), en la jerarquía de ProReforma estaría establecido que priva lo dispuesto en la norma interna. Ahora bien, puesto que los tratados internacionales son aprobados por el senado, es evidente que su aprobación conlleva el compromiso de armonizar las leyes que ellos emiten con lo dispuesto en el tratado que aprueban, de otra forma no deberían aprobarlo porque resultaría contradictorio con lo que ellos mismos han dispuesto en la ley.
Entonces, sólo resultan aprobables aquellos tratados internacionales que sean armonizables con el derecho interno o aquellos para los cuales estemos dispuestos a modificar las leyes para que entren a formar parte del ordenamiento jurídico sin contradecir lo dispuesto en otra norma.
Por supuesto esta posibilidad tiene un límite. No son aprobables aquellos tratados que contravengan lo dispuesto en la constitución misma, como podría ser por ejemplo el que delegara competencias legítimas de un tribunal nacional en uno internacional. En cambio, sí son aprobables los que delegan una competencia en la que la jurisdicción no está claramente establecida, como es el caso en algunos contratos internacionales, pues esa jurisdicción no se puede establecer formalmente sin un tratado internacional.
Si lo que se quiere es delegar competencias establecidas constitucionalmente para una corte nacional en una instancia internacional hay que modificar primero la constitución para poder hacerlo, lo que requiere una consulta popular. Pero esto es muy lógico. No se pude contravenir legítimamente lo dispuesto por el poder constituyente sin acudir a la consulta popular o a una asamblea nacional constituyente.
(continúo en el siguiente comentario)
En mi opinión, lo primero que los centroamericanos debemos hacer para avanzar en la unión, es formular una constitución centroamericana que pueda ser refrendada por cada país y que establezca en sí misma el procedimiento que cada país debe seguir para armonizar su derecho interno con lo dispuesto por la norma supranacional. Esto implica necesariamente múltiples consultas populares y ello es el espíritu del artículo 150 en conjunto con el 223 propuesto por ProReforma.
Siempre que los tratados que establecen competencias en órganos supranacionales o multinacionales se limiten a hacerlo para aquellas competencias que exceden, no corresponden naturalmente, o quedan fuera de las de los órganos nacionales - y esas son precisamente las que los tratados internacionales deben atender para buscar una adecuada tutela del derecho natural - su ubicación en la jerarquía propuesta por ProReforma no tiene porque resultar en detrimento de su legitimidad, jurisdicción o desarrollo, al contrario, esa claridad de jerarquía ayuda a ubicar correctamente cada instancia. No creo que sea correcto pensar que los órganos de integración actual tienen una legitimidad que se deriva de la falta de claridad en la jerarquía del orden jurídico, o que se benefician de una falta de definición en ese mismo sentido porque ¿qué clase de legitimidad sería una que se deriva de que no está claro qué jerarquía tienen sus disposiciones respecto a las normas internas?
Así que comprenderá que no esté de acuerdo con su afirmación de que "los tratados de integración tendrían que ser aprobados nuevamente mediante reformas Constitucionales. Tal proceso deslegitimaría a los actuales órganos del sistema de integración y seria ineficiente en cuanto al dinamismo y efectividad que requiere el derecho comunitario" ya que pienso que precisamente es al contrario, los procesos de reforma constitucional le brindarían a las instituciones centroamericanas una legitimidad que de otra forma difícilmente van a gozar.
Es comprensible que el proceso de integración y su legislación de sustento requieran dinamismo y efectividad, pero creo que lo que tenemos actualmente es precisamente lo contrario: pasividad, inefectividad, indiferencia, falta de legitimidad, etc. Mal hacemos los centroamericanos en querer buscar atajos para llegar más rápido a la unión, ya tenemos varias experiencias de que ese camino no produce uniones perdurables.
Un proceso amparado por modificaciones constitucionales específicas y referendos populares que los avale es en cambio el camino a una unión más legítima y mejor sustentada.
Disculpas por la extensión de mis comentarios.
Un gran saludo.
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